Original
2016-07-03
吴欢
中国法治现代化研究院
经济新常态条件下法治中国建设的时代议题——“经济新常态与中国法治发展”智库圆桌会议综述
【编者按】2016年5月21日，由华东政法大学《法学》编辑部与中国法治现代化研究院、南京师范大学法学院共同主办的“经济新常态与中国法治发展”智库圆桌会议在南京师范大学仙林校区举行。与会学者紧紧围绕“经济新常态与中国法治发展”这一主题，发挥智库研究特色，以问题为导向，从政治学、经济学、管理学和法学等多学科视角，对经济新常态下法治中国建设的时代命题与理论共识、法治经济的战略应对、法治变革的路径探索、法治社会建设转型与部门法治发展创新等问题展开了深入研讨。
当前和今后相当长的一段时期内，我国国民经济和社会发展渐次步入“新常态”。与此同时，“全面推进法治中国建设”成为国家“十三五”规划的重要战略部署。作为一个重大而崭新的实践命题——“经济新常态与中国法治发展”已经引起了社会各界的重视，而其中蕴含的更加多维而深刻的理论命题，则有待学界进一步发掘和阐释。有鉴于此，2016年5月21日，华东政法大学《法学》编辑部与中国法治现代化研究院、南京师范大学法学院共同主办了“经济新常态与中国法治发展”智库圆桌会议。来自中共中央党校、北京大学、华东政法大学、中南财经政法大学、中国社会科学院、南京大学、南京师范大学、东南大学、苏州大学、扬州大学、重庆邮电大学、江苏省社会科学院和江苏省人大、江苏省政府、江苏省委政法委、江苏省高级人民法院、镇江市委、无锡市中级人民法院等高等院校、科研机构与党政部门的50余位专家学者出席了会议。与会学者紧扣“经济新常态与中国法治发展”这一主题，发挥智库研究特色，以问题为导向，从经济学、政治学、管理学和法学等多学科视角，对经济新常态下法治中国建设的时代命题与理论共识、法治经济的战略应对、法治变革的路径探索、法治社会建设转型与部门法治发展创新等重大理论与现实问题展开了深入研讨，现将会议研讨情况及主要观点综述如下，以飨读者。 一、经济新常态与法治中国建设的时代命题立足中国大地，创新中国思想，解决中国问题，是当代中国哲学社会科学工作者义不容辞的使命担当。与会学者普遍认为，经济新常态为法治中国建设提供了新机遇、提出了新挑战，如何在法治中国建设的历史进程中适应、把握和引领经济新常态，是当代中国法治发展面临的重大时代命题，也是当代中国法学研究亟待开掘的学术富矿。 中国法治现代化研究院院长公丕祥教授指出，习近平总书记近期强调，要按照“立足中国、借鉴国外、挖掘历史、把握当代、关怀人类、面向未来”的思路，加快构建中国特色哲学社会科学创新体系，在指导思想、学科体系、学术体系、话语体系等方面充分体现中国特色、中国风格、中国气派，要求以我们正在做的事业为中心，从我国改革发展的实践中挖掘新材料、发现新问题、提出新观点、构建新理论。经济新常态不仅对推动经济持续健康发展具有重大意义，而且对全面依法治国、建设法治中国的时代进程产生了深远影响，同时也对当代中国法治发展提出了新要求。因此，从理论与实践的结合上准确认识和深刻把握经济新常态下中国法治发展的新趋向、新特点，从中国法治的现实出发，确立推进中国法治现代化的战略和策略，走出一条有中国鲜明特色的法治发展之路，就显得尤为重要。 北京大学常务副校长吴志攀教授指出，当代中国经济社会的新情况不断涌现，政策的时效性特征明显，房地产、证券、企业等领域发展形势错综复杂，这既对国家治理提出了严峻挑战，也要求理论界的研究和反馈更为迅速，甚至需要未雨绸缪的预先研究。哪怕这些研究在短期内无法具体应用，也是非常有价值的。他强调并呼吁，经济新常态将深刻影响中国的法治发展，但总体而言我国法学界对这一重大问题的关注度还不够，有必要展开深入研究。 华东政法大学副校长、《法学》主编顾功耘教授指出，本次会议搭建了研究“经济新常态与中国法治发展”这一重大而新颖问题的良好平台，期待与会学者针对我国法治建设中的实际问题，尤其是在“经济新常态与中国法治发展”这一重大论域，展开以问题为导向的创新性研究。 江苏省人民政府参事室主任、南京大学宋林飞教授指出，在世界经济史上，从高速发展到中高速发展是一个重大转折和必经阶段。在国外，中高速发展阶段一般较为短暂，我国经济新常态试图把中高速发展阶段拉长，这是中国特色社会主义经济建设的一个重要创举，需要法治的保障和支持。 中南财经政法大学原校长吴汉东教授指出，法律人应当关注法治与发展问题，应当从国际变革大势和中国发展大局来认识、阐述和解读“经济新常态与中国法治发展”这一命题。从世界范围看，新一轮的科技革命已经发动，各主要经济体都在抢占关键领域的技术高地。与此同时，国际经济结构发生了重大变化，国际市场的有效需求正严重缩减；从国内形势看，经济发展呈现出“四降一升”态势，为此党中央提出了创新驱动发展和供给侧结构性改革等战略举措。在此背景下，法学家的任务就是研究经济发展与法治建设之间的关系。在整个社会发展进程中，经济发展处于核心地位，知识创新是一种动力机制，法治则是一种保障机制。 中国法治现代化研究院学术委员会主任、镇江市委书记夏锦文教授指出，根据党中央近年来的一系列重大决策部署，经济新常态旨在拉长经济增长的中高速阶段，是当前和今后一个时期中国经济发展的大逻辑；党的十八届五中全会和国家“十三五”规划纲要提出的五大发展理念，是指引新常态下经济社会发展的旗帜和方向；供给侧结构性改革则是实现当前经济社会发展目标乃至国家治理现代化的必经路径和生命线。在此布局之下，包括制度创新在内的创新驱动发展就显得至关重要，法治无疑是制度创新的重要内容。如何进一步结合国家治理体系和治理能力现代化的总目标，积极研究探索法治如何回应、适应和引领经济新常态问题，是法学界应有的责任和担当。 华东政法大学《法学》编辑部主任王申研究员强调，讨论经济新常态下的法治建设问题，要注意到坚持法治自身的体系、体例、逻辑和理念。法律的基本特点是稳定性，而经济发展则是迅速、变化的。西方国家要走几百年的经济发展道路，我们国家改革开放几十年就可以赶上去。经济发展的“跳跃式”与法治发展的“渐进式”之间应有必要的张力，以便保持二者的平衡与协调。当前中国社会出现的一系列问题，可能与这两者的应对方式有关。我们所期待的经济新常态下的中国法治发展，需要构造法治系统的回应机理与自我修复机制。面对经济社会的高速发展，法治系统理应稳定而有效地应对各种冲击与挑战，修复社会关系和自身体系，把握好经济发展的变动性与法治发展的稳定性之间的应然关系，这才是完善的法治状态。 二、经济新常态与法治经济的战略应对市场经济的本质是法治经济，厉行法治是发展社会主义市场经济的内在要求。党的十八届五中全会和国家“十三五”规划纲要强调，“加快建设法治经济和法治社会，把经济社会发展纳入法治轨道”。部分与会学者专题讨论了法治经济问题，认为新常态下的经济发展必须在法治的轨道上进行，法治建设也要因应经济新常态做出战略应对。 供给侧结构性改革作为引领经济发展新常态的重大创新，内在地蕴含着法治逻辑。公丕祥教授指出，在当下中国，推进供给侧结构性改革，不仅是适应、把握、引领经济发展新常态这一经济生活大逻辑的重要标志，而且对当代中国法治发展提出了全新的要求。供给侧结构性改革的核心在于制度创新，这显然蕴含着深刻的法治逻辑。中国法治的时代使命就是要最大限度地聚合创新发展的法治动能，加快构建推动创新发展的法治体系，推进产权保护法治化，运用法治方式强化企业的创新主体地位，形成激发企业家创新精神的法治激励机制；着力构筑充分发挥市场机制作用的法治基础，依法确认市场主体的意志自由与自主地位，依法建立与维护市场主体的平等地位，努力完善现代市场体系的法律机制；依法划定政府与市场之间的权责边界，恪守“法定职责必须为、法无授权不可为”的现代法治原则，进而适应供给侧结构性改革的法治需求，推动当代中国的改革向纵深发展。 成熟的市场经济必然伴随着完善的市场信用体系。吴志攀教授指出，传统中国有着十分稳定的家国结构，但这种结构在市场经济和商业社会暴露出明显的不足。对比中外食品、药品等领域的治理现状可以发现，我国的问题不是由于法律法规的数量、政府处罚的力度、执法人员的素质和消费者的压力与愤怒不够，而是因为与德、美、日等国的社会结构相比少了行业协会这一关键环节。比较中美信用卡行业对“公交卡信用卡化”的不同态度可以发现，我国现有行业协会并非真正的行业利益代言人，缺乏保护行业“蛋糕”不被切分的积极性和主动性。真正的行业协会必须满足无政府色彩、不吃“皇粮”、行业利益与入侵者利益针锋相对、内部治理规则明确严格等条件。此外，市场化的商业评级机构而非政府控制下的征信系统也很重要。政府要做的不是事事都管，而是完善治理结构，促成市场信用体系的建立。 国有企业改革是经济新常态的应有之义与着力重点。顾功耘教授指出，供给侧结构性改革“三去一降一补”的“药方”主要是针对国企，因为“僵尸企业”大部分是国企。国企最大的问题就是将大量国有资本投入进市场竞争领域，导致公共产品和公共服务短缺，因此要对国企进行重大改革。首先，将国企的职能转变到提供公共产品和公共服务上来，这种转变天经地义，因为国企本质上姓“公”，与宪法确立的“国有经济为主体”的经济体制并不矛盾。其次，进一步将宪法上的国有经济解释为公共经济、民生经济、共享经济。最后，在前述转变和解释的框架下，国企法制改革的具体进路包括：废除过时的上世纪80年代的全民所有制企业法；制定旨在提供公共产品和公共服务的新的公共企业法；修改公司法等法律中有关国有公司的规定。即释、废、立、改并举，以国企法治化改革引领经济新常态的发展。 新型城镇化是新常态下现代国家建设的重要内容。宋林飞教授专门讨论了新型城镇化的法治保障问题。他以苏南现代化示范区评估经验为例，指出治理现代化和法治化应当成为评估现代化的一个重要指标；新型城镇化“新”在以政府治理体系与治理能力的现代化推进城镇化进程，即城镇治理法治化；新型城镇化的基础是与城镇化相关的法治的程度、质量和水平。为推进新型城镇化的法治化水平，应当加强城乡一体化法规建设，加快户籍制度改革，逐步提高公共服务水平，以突破城乡二元结构存在的问题；完善城乡规划立法与执法，增强立法的公众参与度，以弥补针对性法律规范不足和监督缺位问题；出台城市综合管理法，增强执法的公平性，以解决城市管理缺乏法律支撑和执法不公问题；把公权力关进制度的笼子，切实保障农民土地权益，并为之提供有效的救济途径，以解决权力滥用侵害公民权利的问题。 创新驱动发展是经济结构转型的重要动力机制。吴汉东教授分析了经济结构改革与创新驱动发展中的知识产权问题。他指出，经济发展的基本现象是创新，创新活动既包括知识创新，也包括制度创新。知识产权制度是创新发展的基本保障，具有“创新之法”和“产业之法”的重要功能。推行经济发展新方式，需要进行经济结构改革，供给侧改革的一个基本面向就是产业创新，调整产业间要素配置的结构，而知识产权密集型产业则是实现上述创新发展、经济结构改革的内在要求和外在表现。基于宏观经济调控思路的转变，知识产权的发展重点应有所调整，即要处理好数量规模、结构布局、质量水平、实施效益等关系，以形成创新型国家所应具备的综合发展实力。 供给侧结构性改革对人民法院工作也带来了影响。对此，江苏省高级人民法院党组副书记、副院长周继业在实证分析的基础上指出，人民法院应对供给侧结构性改革须确立坚持平等保护、秉持谦抑中立、注意秩序恢复、强化规则引领等基本理念。具体措施包括：处理好立案登记与依法受理、破产重整与破产清算、执行程序与破产程序、企业破产与社会稳定等关系，依法处理“僵尸企业”；注重利益平衡、鼓励诚信交易、防控风险传导，依法保障房地产去库存目标的实现；加强对金融创新行为的分析研判，依法公正审理民间借贷案件，依法妥善审理互联网金融案件，依法规范金融秩序、化解金融风险；积极应对网络购物、快递服务和网络约车等市场发展趋势，依法妥善审理民生案件；积极促进知识产权创新，为合法创业提供司法支撑，积极营造鼓励和保护创新创业的氛围。 在评议和讨论环节，有学者指出，在“四个全面”的战略布局中，法治建设不仅仅是经济发展的保障机制和引领经济新常态的工具性要素，而且应当被确立为经济社会发展的基本目标。还有学者指出，法治与经济新常态的关系可以从法治引领经济新常态、法治规制经济新常态、法治保障经济新常态三个方面把握。也有学者强调，由于政府管制等原因，中国很难发展出真正的行业协会；“僵尸企业”在不同地区有不同的构成，人民法院依法处理“僵尸企业”问题仍应慎重考虑社会风险；要统筹城乡发展，必须改革户籍制度，以实现社会公平；不宜人为地区分并区别对待生产资料与生活资料，以优化资源配置。 三、经济新常态与法治变革的路径探索经济新常态呼唤供给侧结构性改革。法治作为国家提供的基本公共产品和公共服务，也有必要因应经济的结构性变革作出相应的调整。部分与会学者专题讨论了经济新常态下法治变革的路径问题。 法治是经济发展的首要制度环境。有学者指出，新常态的经济必须是法治经济，没有稳定的法律保障，就不可能出现经济稳定发展的常态。经济新常态呼唤法治保障，要着力建构经济新常态的法治环境。必须加强法治，运用法治手段破解社会、经济发展的体制机制障碍，运用法治手段解决各种经济和社会问题，充分发挥法治的引领和规范作用。具体而言，第一，加强经济立法，构建完备有效的经济法律体系。第二，政府要带头守法守信，要高度重视依法管理和调整经济活动。第三，建设和完善市场经济的法律服务体系，市场主体要自觉依法经营。第四，司法机关要推进司法改革，强化司法功能，维护司法公正，提升司法效果。第五，积极探索和完善特定行政区域内和跨行政区的区域经济法治环境。第六，加强司法的国际合作，完善“一带一路”和“走出去”等国家战略的法治环境。 法治是经济发展的重要推动力量。为此，有学者呼吁，要珍视经济新常态中的法治竞争力，并指出，目前将法治作为促进经济发展的一般动力要素在学界和实务界已有一定的共识，但对法治作为经济发展核心竞争力的认识尚有不足。法治能够成为经济发展的核心竞争力源于法律与经济的关系。经济发展中蕴藏着法律作用的内在逻辑，增进经济发展也是法治的内在要求和重要价值，法治动力及其竞争力是推动生产力发展和生产关系变革的重要力量。法治作为竞争力问题的分析必须以经济关系和经济规律为逻辑前提和基本限度，否则既不利于经济发展，也会祸及法治建设本身。具体而言，法治是市场竞争、效率竞争、创新竞争、国内竞争和国际竞争的核心竞争力。珍视法治核心竞争力更能凸显法治的经济动力价值，并能为经济新常态的健康有序发展提供可资参考的观念认知、学理智识和前行方向。 法治是经济发展的有效保障力量。有学者指出，国家治理能力就是参与国家治理的主体运用法律和制度管理国家事务和社会事务的能力，其实质是具有理性而高效的法制执行力，即国家治理主体运用法律和制度的力度、效果和效率的总和。当前我国法制执行力的缺失，集中体现为有法不依、执法不严、违法不究和部分社会成员遵法、守法、用法的意识和能力不够，这些都在不同程度上损害了法律的权威性和公信力，制约了新常态下的经济和社会发展，也不利于全面依法治国的有序推进。推进国家治理能力现代化的关键在于提高法制执行力，为此必须努力做到把全面依法治国的各项要求、具体措施落实到行动上；切实增强法制执行主体的综合素质，提升为公众服务的积极性和主动性；建立法制执行激励机制，提高法制执行的精准性和高效性。 司法是经济发展不可或缺的公共品。有学者从供需结构角度分析了司法改革的理念转换与模式再造问题，并指出，当下中国司法发展所面临的结构性矛盾是人民群众日益增长的司法需求与人民法院司法能力相对不足的矛盾。这一矛盾关系存在的原因之一是司法改革进程中主体间利益与资源配置的长期不均衡，具体表现为群众司法参与成本不断降低、法官利益分配未见较大改善、内部成本分配“行政化”趋势不减、上下级资源配置“科层化”增强等现象的交织。司法改革不能只关注制度建构，而忽视主体的利益关切以及主体间的利益平衡与成本分摊。因此，要缓解司法领域中供求关系的严重不平衡，就必须要理顺主体间的利益关系，在相关主体之间进行合理的资源与成本分配，达致均衡司法成本、平衡司法主体结构的目标，从而确保司法的良性运转以及司法改革的顺利推行。 域外经验教训是中国法治变革的重要参照。有学者分析了印度近现代司法改革历程及其对当代中国的启示，并指出，印度从1601年开始了司法的近现代化改革历程，经历了三个重要的发展阶段，而当代印度司法改革的主题和困境是案件积压和司法责任承担问题。造成案件大量积压的原因主要有案多人少、法律复杂、程序滥用和诉讼解纷机制使用率低等。此外，由于印度存在的司法独立机制和严格的司法任职保障，导致司法责任承担无法落到实处。印度司法改革给中国当代司法改革的启示包括：重视司法独立与司法责任之间的平衡、重视司法公平与司法效率之间的平衡、重新审视两大法系的优缺点以及重构司法的精英化与便民化之间的关系。 在评议和讨论环节，有学者提出，法治作为核心竞争力的表现还可以进一步从国家与市场、公平与效率、国际与国内等多重逻辑层次进一步展开，以深挖其理论内涵；作为国家治理能力之本质的法制执行力的相关讨论，可以进一步延伸到整个法治的执行力范畴。还有学者指出，当前各项司法改革举措作为一种制度供给，检验其成败得失的关键就是人民群众和法官作为需求方的“获得感”；增加司法产品的有效供给不仅需要靠法院，而且需要着力构建多元的解纷机制。 四、经济新常态与法治社会建设转型经济发展与社会转型总是相伴而行，社会转型必然呼唤治理创新。纵观人类社会的发展史，从农业社会的统治型治理模式，到工业社会的管理型治理模式，再到信息社会的服务型治理模式，无一不受到经济发展的重大影响，无一不带来社会治理的重大变革。部分与会学者专题讨论了经济新常态下法治社会建设的转型升级问题。 法治社会是和谐包容的社会。有学者指出，经济新常态可能会引燃经济发展所遮蔽的社会矛盾，进而演化成为因价值观、身份认同、社会分层、社会共识以及社会治理模式而产生的社会冲突。系统性、协同性法治思维和法治化方式不仅可以有效地应对因经济新常态而带来的社会转型的掣肘，更引发了对社会治理能力、机制、秩序等问题的全新思考，引导法治社会建设走向一个更具包容性的法治体系。包容性突出强调的社会共享、社会融合和社会参与为法治社会治理提供了全新的理论视野，并由此上升为包容性法治社会的制度体系，即能力层面的自治诉求、机制层面的兼容性基础以及秩序层面的开放性结构。能力建设旨在强调以自治权为内核的强调公民意识和宪法爱国主义的可行能力；机制建设追求多元的规则所形成的兼容系统以弥合社会分化；秩序建设希望建立包容性的达致良法善治的共治结构。 社会权获得充分保障是法治社会的基本要求。有学者指出，在经济新常态下，必须正确认识和妥善处理民生保障与经济发展之间的关系。从理想层面看，社会权保障可以促进经济发展，经济发展可以为社会权保障提供物质基础；同时，经济发展水平决定社会权保障程度，社会权保障的不足或过度都将阻碍经济的发展。当代西欧社会权保障运动与经济发展要求之间的斗争，以及中国经济发展奇迹与社会权保障缺失之间的困境，表明经济新常态下的社会权保障的法治变革刻不容缓。为此，有必要准确定位社会权保障与经济发展之间的和谐共进关系，并通过立法、政策等形式将社会权保障指标制度化与法律化，促成社会权保障保持与经济发展相一致的新常态。 宗教工作法治化是法治社会的重要内涵和新常态下的时代选择。有学者指出，宗教工作回归法治化管理是我国宗教工作的时代逻辑。当前我国在宗教财产法律保护、宗教团体与宗教活动的法律定位、宗教场所“被承包”的法律规制、宗教慈善事业的依法治理、网络宗教活动的规制等方面均存在缺失。2016年全国宗教工作会议对宗教法治建设进行了顶层设计，厘清了宗教存在的长期性与群众性、宗教工作的法治化进路、国法与教规的关系等重大问题。促进宗教工作依法管理有如下几项当务之急的工作：一是建立宗教工作权力清单制度；二是坚持严格规范、公正文明执法，完善宗教事务执法程序；三是继续精简宗教事务方面的行政审批事项；四是建立宗教工作部门权力行使的制约和监督机制。经济新常态下的宗教立法要有新思路，对此，有学者指出，藏传佛教习惯的形成有着漫长的历史脉络，其典籍内容的丰富性、学位等级制度与政教合一政治体制的紧密关联性，使藏区形成了以藏传佛教为中心、自给自足的初民社会模式。藏区长期以农耕生产方式为主，加之地理条件恶劣，信仰藏传佛教、遵守其宗教规范成为当地民众以低成本获取信息的主要途径，藏传佛教也因此逐渐形成了信息垄断的发展模式。故此，应采取多种治理措施引导藏传佛教的开放性发展和现代化转型，以消融宗教习惯与制定法之间的冲突；而要实现建立我国宗教治理长效机制的目标，则可立足于宗教习惯的私法属性与多维度特点，完善相关私法制度，转变立法理念，制定《宗教事务法》。 法治社会建设的本质是公权力行使的审慎与革新。有学者指出，运用域外学界提出的国家权力理论及其揭示的西方社会秩序演化逻辑反观我国改革开放以来的经济社会发展和法治秩序转型颇有启发意义。当代中国要形成一种新的社会秩序观，以便将经济社会发展纳入法治轨道，并为其提供理论基础和建设思路。这一新型社会秩序观要从重塑国家权威、发展行政机制和提供法律保障三个方面展开，通过“法律”和“行政”的整合达致治理经济和社会的目标。 经济新常态下的法治社会建设可以汲取中国法律史上的经验与教益。有学者指出，经济新常态的动力要素包括创新、人力资本和竞争，中国古代的耕作技术变革、“地力助人”思想和盐铁官营政策等可为其提供法律史镜鉴；经济新常态的核心关系是质量与效益、空间与结构、共享与民生，中国古代的“尽地力”思想、乡村工商业模式、“均平”政策等可为其提供法律史镜鉴；经济新常态的发展环境包括制度环境、生态环境和区域环境，中国古代的道德调节机制、北方环境恶化、经济重心南移等可为其提供法律史镜鉴。 在评议和讨论环节，有学者指出，我国传统的经济发展模式是以较低的制度成本为代价的，而在现阶段必须高度重视交易的制度成本问题，应充分考虑法律成本、道德成本、信用成本，如此才能真正引领和适应经济新常态，实现社会发展的公平正义，尊重人的尊严和价值。还有学者指出，宗教工作法治化应当处理好公民身份认同与信徒身份认同、宗教自治与国家干预、立法意图与执法现状等关系；在法治社会建设中应当警惕国家权力的过分介入；在“古为今用”之际，要注意特定时空的问题，不宜简单地融贯古今于一炉。 五、经济新常态与部门法治发展创新经济新常态不仅是经济领域的重大转型，还将引起整个国家治理领域的重大变革，国家法治体系的各部门、各方面也面临着重大调整与创新。部分与会学者专题讨论了经济新常态下部门法治的创新发展问题。 央地财政关系是事关国家治理全局的重大宪制性议题。有学者指出，随着单一制央地财政关系治理困境的出现，其中的法律面相愈发清晰。央地财政关系的法治化应从明晰包括财政分权法定、事权与支出责任相适应、地方财政自主性在内的央地权力配置的法律原则，构建宪法的先在约束与法律具体规范相结合的央地收支划分法律制度，以及完善包括成立政府间纠纷裁决机构、严格限制裁决机构的行政解释权、以保护市场主体的信赖利益为解释原则和坚持司法解释的兜底功能的央地争议的调节机制等方面入手。 加强和完善宏观调控是经济新常态的重要法治保障。有学者指出，我国现有的“分散式”宏观调控立法模式在总体上难以适应新常态下宏观调控体制改革及其综合调控的要求，难以消除不同调控法律之间的现实冲突。因此，制定一部符合国情的《宏观调控基本法》，通过增量式改革创新重构新的“总分结合”的宏观调控立法模式，明确界定宏观调控目标和手段，科学配置中央和地方宏观调控权力，有效规范宏观调控行为，并强化对宏观调控行为的程序控制和责任保障等，是增进法治原则下宏观调控法律体系系统优化的理性选择。 外资准入国民待遇是经济新常态下外资管理的重要议题。有学者指出，2015年《外国投资法（征求意见稿）》勾画了我国外资准入前国民待遇加负面清单的管理模式，但这一模式与其说是对外资准入前国民待遇的肯定，不如说是否定。外资准入前的国民待遇在法理上缺乏依据，与国家经济主权的要求相悖，在域外投资立法实践中也难觅踪影。所以，外资经营阶段的国民待遇仍然应是我国今后相当长时期对外资管理的主基调。 中国社会转型期的民法典编纂需要创新激励机制。有学者指出，民法典编纂创新激励机制在理论上可分为弱市场—强政府型、强市场—强政府型、弱市场—弱政府型和强市场—弱政府型。由于弱市场—弱政府型创新激励机制的市场激励机制和政府激励机制的双重弱化甚至失效，创新激励效益不强，最终使得中国第四次民法典编纂创新度较低，缺少应有的中国声音和贡献。因此，未来我国民法典编纂应该将民法典编纂创新激励机制由弱市场—弱政府型转变为强市场—强政府型。 经济新常态下化解产能过剩需要坚持法治思维和法治方式。有学者建议，当前破产重整实践回归程序初衷应当遵循市场规律，重整目的和重整对象应实现和具备破产重整的市场价值。在破产重整实践中，应当运用法治方法保障市场在资源配置中的核心作用，并可采取“根据对存续型重整与重整式清算（或营业让与型重整）的成本评估结果，从市场视角选择重整程序”，“针对濒危企业，将市场重组升级为破产重整”，“市场化招募重整投资人，实现债权受偿和企业盈利的最大化”，“设计预重整制度，衔接程序外重组与程序内重整”等具体措施。 企业金融风险处置法治化也是经济新常态的基本要求。有学者从某集团处置企业金融风险案例入手，指出其成功经验在于：以金融债务为核心组建债务重组银团，通过时间换空间，实现风险软着陆，维护金融生态环境和当地社会稳定；有保有舍、并购重组、盘活优质资源、有效瘦身减负；充分利用市场经济法制规则，依法实施企业整体破产重组，实现债务危机总体化解；以破产重组为契机，通过资本公积金转增、上市公司重大资产重组等有效手段实现转型升级下的可持续发展。并凝练出企业坚守、政府作为、银行帮扶和法治保障等启示。 发展互联网分享经济是经济新常态的重要应对措施。有学者指出，“互联网+”时代的法治政府建设将发生重大变革，包括基本理念上诚实信用原则的提倡、权力关系上相对人中心主义的回归、组织结构上的扁平化与多元化、运行方式上的开放互动一体化等。“互联网+”法治政府建设的可行路径包括拥抱互联网思维，创新法治政府理念；直面互联网时代，拓展法治政府内涵；顺应互联网特征，转变政府监管环节；借助互联网技术，革新政府履职手段；尊重互联网精神，厚植法治人文底蕴；防范互联网风险，加强信息安全监管。 权力清单源于地方政府自发的限权实践。有学者建议，权力清单制度应遵循形式统一性、程序合法性的形式合法性原则，同时应遵循裁量限制原则、平等原则以及特权禁止原则的实质合法性原则。地方政府权力清单制度由行政自治向行政法治转变的进路为：权力清单制度应严格遵守公布前的行政磋商程序、公布后的行政运行程序以及运行过程中的监督程序，确保权力清单制度与立法的有效衔接。 政府信息应以公开为原则。有学者指出，行政机关依法应当创制的政府信息（创制性信息）被2011年《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》这一“立法型”司法解释排除在应当公开的范围之外，侵犯了公众的知情权与监督权，造成申请者对此类信息的权利真空，有违政府信息公开制度的立法目的。 经济转型期也是犯罪的高发期。有学者指出，经济刑法观念创新不仅需要重视机能主义刑法，坚守风险中心主义，把刑法作为风险控制的工具，而且需要立足于合宪主义，合理架构宪法与刑法之间的关系，强调刑事立法必须由宪法的基本理念来检讨及补充。经济新常态也为经济刑法规范体系创新提供了契机：经济刑法不仅需要为政府与市场的法治化开辟刑法通道，需要重视二元化犯罪模式在解决刑法、行政法冲突中的规范价值，而且需要把比例原则作为犯罪设定的限度，对经济违法行为之刑罚化进行严格的合宪性控制。 互联网金融的刑法规制是经济新常态下的重要刑事议题。有学者指出，在金融市场存在体制性与功能性缺陷的现实背景下，刑法介入互联网金融必须遵从经济发展规律，秉持宽和的刑事政策，把正当经营互联网金融业务的风险行为出罪化；坚持立法立罪至后原则，收紧当前利用互联网平台实施的非法集资行为犯罪圈；坚持司法二次违法性原则，刑事追责以行政、经济、民事等法律作出违法性认定为前提。 在评议和讨论环节，有学者指出，法治建设不仅是话语权的博弈，还应符合人类法治文明的基本规律与逻辑。也有学者指出，当代中国立法并非全然“看不见中国”，现行法律中有很多条文制度源于当代中国法学界的创造与贡献；人类追求民主法治数百年的成果不及互联网发展数十年带来的促进，但如果“互联网+”造成虚拟经济对实体经济的替代乃至扼杀，那就不是应当追求的状态。 六、经济发展与法治建设的理论共识迄今为止，人类文明发展经历了农业社会、工业社会和信息社会三大阶段，与之相对应的主流经济形态分别是自然经济、市场经济和网络经济。当今世界正徘徊于信息社会的门槛边，网络经济也正起步。人类法治文明的发展也大致经历了古典法治文明、近现代法治文明和当代法治文明三大阶段，并在中西方呈现出不同的面相与特质。但就法律与经济的内在深度关联而言，崇尚无为而治的中国传统法治文明并未形成系统的理论思考，追求个体自由的古今西方法治文明也并未予以刻意的国家干预。当然，这并不排除特定的历史时期、国家和地区、政策和法律、学术流派对法律与经济关系问题进行直接或间接、集中或分散的介入。 传统中国一直以自然经济为主导。1840年鸦片战争强行打破了传统小农经济体系并将中国拖进近现代世界市场，中国开始在民族复兴的历史征程上不断探索实业救国、科教兴国、法治强国等道路。自改革开放以来，经济建设成为改革的中心，法制（法治）则当仁不让地在经济建设的各个层面充当了“保驾护航”的角色，法理学教科书中关于经济与法治关系的论述也日益成为辩证而固化的经典，其中的工具主义和实用主义倾向无疑值得深思。 近年来，伴随着“法治中国建设”系列命题的提出和深化，“法治”至少在语词上前所未有地处在了与“经济”相同的需要被“建设”的地位。在党和国家“四个全面”的战略布局中，“全面依法治国”更是与“全面深化改革”构成了“一体双翼”“双轮驱动”的格局。在经济新常态下，法治建设与经济发展的关系问题更加引起了各界的广泛关注。此次会议的问题意识就在这里，就是试图通过跨学科、跨部门、跨领域的对话，深入探讨经济新常态下经济发展与法治建设的理论关联，并从跨界融合的多元视角对其进行阐释和建构。尽管只是一次尝试，但这次会议已经取得了若干重大理论共识。 中共中央党校政法教研部原主任张恒山教授在作会议总结时指出，经济新常态涉及增长速度、发展方式、发展动力等一系列转变。不同学者讲经济新常态的要点和特点各有不同，但必须明确一个问题，即经济新常态是必然会出现的，还是有待去促成其出现的？与会学者普遍认为，需要讨论以法治的方式去引领经济新常态的出现和发展，并从各自的研究领域作了具体阐述，这些研究都很有现实意义。同时还进一步提出了一个重大理论问题，即法治和经济发展、经济新常态之间究竟是什么关系？与会学者共同认为，在讨论“经济新常态与中国法治发展”问题时，不能忽略法治自身的逻辑和追求。 张恒山教授同时强调，经济新常态对法治建设有一系列新的要求，目前的法治体系中有些内容对此不适应，这就需要对法治加以改革和完善，才能更好地引领经济新常态，但这里讲的“引领”主要还是“保障”意义上的。因为讲法治第一就是讲“法”，法的基本特征是规范性，法的第一特征是“防范损他性”，是通过一系列规范来实现的，法律规范与其他规范的重大不同就在于其具有“违法制裁性”。这两个特征结合，才能构成法律。法治手段的基本特性决定了它必然是一种防范损他性的东西。法治“防范损他”主要表现在两大方面： 一是防范市场主体的损他性行为。市场经济中必然出现强者越来越强、弱者越来越弱的状况，这就需要依靠法治去维持秩序，需要法治对市场主体的损他性行为加以防范。一系列的民商法规范都具有这个特征，即排除市场主体的损他性。现在市场经济中一系列创新性的经济活动值得鼓励，但不能以损他为前提。这也是“帕累托最优”理论所强调的，只有在所有人的利益都不受损的情况下增加效益，这种创新才值得赞赏。但如果这种增加是以损害他人既有利益为基础的，那么这种创新就不应该被鼓励，而是要被禁止的，这实际上反映的是利益的重新分割。所以，经济新常态下，法治首先要防范那种以损害他人利益为基础的创新。 二是防范政府行为的损他性。具体包括：（1）税收问题。税收是一种隐蔽的政府“损他”方式。税收实际上是直接从每个居民、每个消费者口袋里直接“切蛋糕”。防范税收问题上的损他性就是要求政府不得随意收税，不得损及人民的利益。（2）货币政策。如何防止过分宽松的货币政策，如何对这种货币政策决策权加以规范，如何防止错误决策导致人民基本利益受损，都是需要利用法治思维来思考的问题，都是需要通过法治方式加以规范和防范的问题。（3）财政分配问题。长期以来，中央政府和地方政府的财政分配方式乱象频出。国家出现的一系列问题可能在很大程度上归因于中央和地方财政分配的不尽合理。（4）“僵尸企业”问题。“僵尸企业”效率极其低下，处于亏损状态，但一些地方政府还要强行扶持，以“保就业”。这种资源的错配，导致了优质企业失去了发展机会。（5）政府该履行的市场执法监管职能不履行问题。当前食品、药品、医疗等市场上出现的乱象，都与政府监管缺失、政府不履行监管职能有着根本性的关系。（6）政府强制给自己认为好的企业、行业配置资源问题。实践中常可见政府依己喜好给某一行业配置过于充足的资源，致该行业很快出现产能过剩的现象，光伏产业即是一例。这是今后要严格防范的问题。（7）不尽合理的分配政策和机制问题。（8）不合理的投资政策导致社会公共产品与公共服务供给不足问题。这是教育、医疗、养老等问题的根源。 张恒山教授最后强调，根据经济新常态所要求的五大发展理念，尤其是共享发展，就是要让人民分享发展的成果和利益。法学界需要做的事情和需要研究的问题有很多，尤其需要依法厘清政府应当履行的职责和义务。在经济新常态下，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，就必须运用法治思维和法治方式正确处理好政府与市场的关系，把政府权力的设定与行使纳入法治化轨道，切实加强法治政府建设。惟其如此，才能把全面推进法治中国建设的历史性任务落到实处，更好地适应、引领和推动经济发展的新常态。【原载《法学》月刊 2016年第6期】
* 吴欢，南京师范大学法学院讲师，中国法治现代化研究院研究员。本文所述学者观点皆为间接引用，未经其本人审定。
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